Public Private Partnerships
in Österreich
Aktuelle Bestandsanalyse
und Trends
"Public Private
Partnership" (PPP) ist ein Modell der Zusammenarbeit zwischen der öffentlichen
Hand (Bund, Länder und Gemeinden) und dem Privatsektor für Bau und Betrieb von Infrastruktureinrichtungen
für den Verkehr, das Sozialwesen und den kommunalen Wohnungsbau, das Gesundheitswesen,
die Wasserversorgung, die Abwasserbeseitigung, die Müllentsorgung und den sonstigen
Umweltschutz, das Schulwesen, die Verwaltung und das Justizwesen. Die ersten PPP
wurden Anfang der 1980er-Jahre in Großbritannien gebildet. In Österreich wurde für
den Infrastrukturausbau nach längerer Diskussion und einigen kleineren Versuchen
(Umfahrung Ebelsberg, Windkanal Wien, Güterterminal Werndorf, verschiedene kommunale
Projekte) erst nach 2000 mit einem Großprojekt die Einbindung Privater verstärkt:
Finanzierung, Bau, Betrieb und Erhaltung von 52 km des Autobahn- und Schnellstraßennetzes
in der Ostregion (A5, S1, S2) wurden im Dezember 2006 einem privaten Konzessionär
übertragen. Wegen der Probleme auf den Kapitalmärkten schwand das Interesse an PPP-Projekten
in den letzten Jahren wieder.
Der vorliegende Beitrag basiert
auf einer Studie des WIFO mit finanzieller Unterstützung des Jubiläumsfonds der
Oesterreichischen Nationalbank: Wilfried Puwein, Michael Weingärtler, Public Private
Partnership in Österreich. Aktuelle Bestandsanalyse und Trends (September 2008,
88 Seiten, 40 €, kostenloser Download: http://www.wifo.ac.at/wwa/jsp/index.jsp?fid=23923&id=40720&typeid=8&display_mode=2). • Wissenschaftliche Begutachtung: Hans Pitlik,
Ewald Walterskirchen • E-Mail-Adressen: Wilfried.Puwein@wifo.ac.at, Michael.Weingaertler@wifo.ac.at
INHALT
PPP-Projekte des Bundes und ausgegliederter
Unternehmen
Güterterminal Graz-Werndorf der SCHIG
Autobahnen und Schnellstraßen der ASFINAG in
der Ostregion
Innenministerium: Digitalfunk BOS-Austria
Wissenschaftsministerium: IMC Fachhochschule
Krems
Entscheidungsgründe für und gegen PPP-Projekte
Durchführungszeitpunkt und Anwendungsbereiche
Projektbeteiligte, Gesellschaftsstrukturen und
Vertragstypen
Leistungsinhalte, Projektvolumen und
Wirtschaftlichkeit
Generelle Beurteilung
der PPP-Projekte
Finanzkraft der Städte und PPP
Nutzung von Innovationspotentialen
Lebenszyklusorientierte Projektentwicklung
Einhaltung der Kosten und Termine
Zusammenfassung und Schlussfolgerungen
VERZEICHNIS DER ÜBERSICHTEN UND
ABBILDUNGEN
Übersicht 1: Ausgewählte Risken von ASFINAG-Infrastrukturprojekten
Übersicht 2: Hauptmotive gegen die Durchführung von PPP-Projekten
Übersicht 3: Anwendungsgebiete der PPP-Projekte der Städte
Übersicht 4: Lebenszyklusphasen in PPP-Projekten der Städte
Übersicht 5: Baufolgekosten
in Deutschland
Abbildung 1: PPP-Projekte in Österreich nach dem Jahr des
Vertragsabschlusses
Die Etablierung von Public-Private-Partnership-Projekten
(PPP) soll neben der Finanzkraft auch die fachliche Kompetenz und das Leistungsstreben
der Privatwirtschaft nutzbar machen, um öffentliche Aufgaben zu bewältigen. Die
Promotoren von PPP-Projekten – Investmentbanken,
Bau-, Consulting- und Rechtsberatungsunternehmen – sprechen
daher von einer Win-Win-Situation für den Staat und die privaten Interessenten.
Von gesamtwirtschaftlichem Interesse ist eine Steigerung der Effizienz des Ressourceneinsatzes.
Letztlich soll die verstärkte Einbindung Privater den Nutzen für die Bevölkerung
vermehren und die Kosten verringern. Dabei gilt es vor allem, Probleme der Risikoverteilung,
der Transaktionskosten und von Monopolstellungen zu beachten.
PPP-Projekte des Bundes und ausgegliederter Unternehmen
Größere PPP-Projekte wurden
in Österreich bisher über ausgegliederte Bundesgesellschaften ausgeführt oder begonnen.
Daneben schlossen auch Bundesministerien PPP-Projekte ab.
Klima-Wind-Kanal der SCHIG
Der "öffentliche"
Partner im Projekt "Klima-Wind-Kanal der SCHIG" ist die 1996 gegründete
Schieneninfrastrukturfinanzierungs-Gesellschaft m. b. H. (SCHIG), eine 100-prozentige
Tochtergesellschaft des Bundes. Das Projekt ersetzte eine wärme- und kältetechnische
Fahrzeugversuchsanlage aus dem Jahr 1961, die heizungs- und klimatechnische Untersuchungen
unter extremen Witterungsbedingungen zu Verbesserungen sowohl im Fahrgastkomfort
als auch im Bereich der Sicherheit und Zuverlässigkeit von Schienenfahrzeugen durchführte.
Nach Vorstudien übernahm 1997 die SCHIG die Abwicklung eines PPP-Modells für dieses
Projekt. 1998 wurden eine RTA Rail Tec Arsenal Fahrzeugversuchsanlage GmbH (RTA,
im Eigentum von Arsenal Research GmbH und privaten Unternehmen) als künftige Betreibergesellschaft
und eine RTR Rail Test & Research GmbH (RTR) als Besitzgesellschaft gegründet.
Die RTR, eine Tochter der SCHIG, schloss 1999 mit der RTA einen Projektvertrag ab.
Im Jänner 2003 wurde die Anlage an den Betreiber RTA kosten- und termintreu übergeben.
Das Risiko der Genehmigungen,
des Baugrundes und der Grundbereitstellung trägt die SCHIG, das Risiko von Änderungen
der gesetzlichen Auflagen und der Technologien, von Baukostenüberschreitungen und
Zinssatzänderungen wird geteilt, das Risiko des Betriebs, der Instandhaltung und
der Verfügbarkeit fällt der RTA zu. Das Risiko dieser PPP besteht letztlich darin,
ob das Nutzungsentgelt für die Bedienung der Kredite und die Deckung der laufenden
Kosten ausreicht. Dieses Risiko trägt über RTR und SCHIG schließlich der Eigentümer
Bund, der auch 16% der gesamten Errichtungskosten in der Höhe von 66,5 Mio. € zugeschossen
hat.
Güterterminal
Graz-Werndorf der SCHIG
Auch für das Projekt "Güterterminal
Graz-Werndorf" ist die SCHIG der "öffentliche"
Partner. Der "Eisenbahn-Hochleistungsstrecken AG" (HL-AG)[a]) wurden damit Planung
und Errichtung des Terminals übertragen (Handler, 2004). Die SCHIG erwarb die Grundstücke für den Terminal über die
HL-AG und gründete 1999 aus steuertechnischen Gründen die Projektgesellschaft "Güterterminal
Werndorf PPP-Realisierungs GmbH" (GWP) als 100-prozentige Tochter[b]), die den Güterterminal
nach seiner Fertigstellung übernehmen und weiter verpachten sollte.
Ein Bestandsvertrag zwischen
der "Cargo Center Graz Betriebsgesellschaft m.b.H. & Co KG" (CCG)
und der SCHIG bzw. der GWP wurde im September 2000 abgeschlossen. Die Eigentümer
der CCG sind zu 59,6% Spediteure und zu 40,4% Banken und Vermögensverwalter. Die
CCG schloss ihrerseits einen Leasingvertrag mit der Immorent ab, die die Hallen-,
Büro- und Freiflächen errichtete. Die CCG betreibt den Terminal über eine eigens
dafür gegründete Tochtergesellschaft. Bereits im Juni 2003 wurde die gesamte Anlage
von der GWP an die CCG übergeben und von deren Tochtergesellschaft in Betrieb genommen.
Die HL-AG schätzte die Errichtungskosten für die Infrastruktur im Jänner 2000 auf
79,6 Mio. €. Die Kosten lagen schließlich bei gleichem Projektumfang mit 65 Mio.
€ wesentlich unter dem veranschlagten Volumen. An diesem PPP-Modell sind die öffentliche
Hand durch den Bund indirekt über die SCHIG bzw. die GWP (47% der Investitionskosten)
und das Land Steiermark (rund 6%) beteiligt.
Für die SCHIG bestand zunächst
ein "Anlaufrisiko" insofern, als sie für die Genehmigungen und den Baugrund
zu sorgen hatte und ein qualifizierter Betreiber gefunden werden musste, der in
der Lage war, die Grundauslastung des Terminals zu verwirklichen. Dieses Risiko
ist nicht schlagend geworden. Schon ein Jahr nach der Übergabe der Infrastruktur
an die CCG waren alle Flächen vermietet oder verpachtet.
Weiterhin besteht für die
SCHIG das Betreiberrisiko, das erst mit Ende der Projektlaufzeit erlischt. Die regelmäßige
Zahlung der Pacht ist nur gesichert, wenn der Betreiber die Pacht 30 Jahre lang
laufend verdienen kann. Sollte der Betreiber insolvent werden, müsste die GWP einen
neuen Betreiber finden. Im Insolvenzfall trifft auch das Land Steiermark das Risiko,
das partiarische Darlehen nicht voll abgedeckt zu erhalten.
Das Risiko der privaten
Partner liegt im Betrieb, der Instandhaltung und der Nachfrage. Neben der allgemeinen
Entwicklung des Wirtschaftsraumes hängt der Erfolg der Terminals auch vom weiteren
Ausbau der Verkehrsinfrastruktur (z. B. Koralmbahn) und von konkurrierenden Güterterminals
in der Großregion Steiermark–Slowenien
ab.
Der Bund leistete für dieses PPP-Projekt einen hohen finanziellen Beitrag
in Form eines verlorenen Zuschusses von rund 30 Mio. € und indirekt durch die Haftungsübernahme
für ein Darlehen über 35 Mio. € plus anlaufende Zinsen. Als
SCHIG-Eigentümer trägt er letztlich auch deren Risken. Ein weiteres Kreditrisiko
besteht für das Land Steiermark.
Lkw-Maut der ASFINAG
Seit 1998 betreut die Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-AG (ASFINAG)
neben den Sondermautstrecken auch die im Rahmen des Fruchtgenussvertrages mit dem
Bund übernommenen Bundesautobahnen und -schnellstraßen (ASFINAG-Ermächtigungsgesetz,
BGBl. I/113/1997). Eine streckenbezogene Maut auf dem Autobahn- und Schnellstraßennetz
für Kfz und Busse mit einem höchstzulässigen Gesamtgewicht über 3,5 t sollte die
Finanzierungsbasis erweitern. Die ASFINAG verfügt wohl über ein Know-how und langjährige
Erfahrungen im Bereich der Bemautung ihrer mautpflichtigen Gebirgsautobahnen und
Tunnels durch geschlossene Systeme (Mautschranken), nicht aber im Bereich von offenen
Systemen unter fließendem Verkehr.
Im August 2000 schrieb die ASFINAG ein offenes Mautsystem aus; mit dem Bestbieter,
der Europpass Lkw-Mautsystem GmbH (einer Tochter der italienischen Autostrade per
l'Italia Spa), wurde am 25. Juni 2002 ein Vertrag über Planung, Errichtung, Finanzierung
und Betrieb des Mautsystems durch die Gesellschaft mit einer Konzessionsdauer von
10 Jahren abgeschlossen. Europpass sollte laufende Vergütungszahlungen erhalten;
vereinbart wurden auch Zu- und Abschläge entsprechend der Qualität der Leistungen
(Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie, 2008).
Mit 1. Jänner 2004 ging das System in Betrieb. Die ASFINAG übernahm noch im
selben Jahr Europpass von der Autostrade um 208,2 Mio. € und führt sie als Tochterunternehmen
mit einem Ergebnisabführungsvertrag. Damit entzieht sich dieses PPP-Projekt einer
weiteren Beurteilung der laufenden Erfahrungen. Hinsichtlich Planung und Errichtung
des Systems, Kundenaufklärung und -betreuung sowie technischer Funktion sind fast
nur positive Meldungen bekannt. Mit der Übernahme von Europpass mündete der Prozess
letztlich in eine herkömmliche Beschaffungsmaßnahme, der allerdings ein recht freies
Ausschreibungsverfahren vorausging.
Autobahnen und
Schnellstraßen der ASFINAG in der Ostregion
Im Generalverkehrsplan Österreich 2002 (Bundesministerium für Verkehr,
Innovation und Technologie, 2002)
wurde die Möglichkeit des Infrastrukturausbaus mittels PPP andiskutiert.
Der Ministerrat beauftragte im Dezember 2003 die ASFINAG mit der Aufstellung
eines Projektteams und der Umsetzung eines PPP-Pilotprojekts (Rux, 2007). Als erstes PPP-Paket definierte
die ASFINAG das Projekt "Ypsilon", das aus den Abschnitten A5 Nord-Autobahn,
Knoten Eibesbrunn–Schrick, S2 Wiener Nordrand-Schnellstraße, Umfahrung
Süßenbrunn und S1 Wiener Außenring-Schnellstraße, Knoten Süßenbrunn–Knoten
Eibesbrunn–Knoten Korneuburg besteht.
Den Zuschlag als Bestbieter erhielt die Bietergemeinschaft Bonaventura Straßenerrichtungs-GmbH, ein Konsortium von Alpine Mayreder Bau GmbH,
Hochtief PPP Solutions GmbH und Egis Projects. Die Baukosten betragen rund 800 Mio.
€, der Barwert der Gesamtkosten des Projekts beträgt einschließlich Finanzierungskosten
fix 933 Mio. €. Die Projektstruktur ergibt sich aus dem am 12. Dezember 2006 unterzeichneten
Konzessionsvertrag. Die Konzession endet am 31. August 2039, wobei rund
3 Jahre der Konzessionslaufzeit auf die Bauphase entfallen. Die ersten
zwei Teilstücke der Konzessionsstrecke wurden Ende Oktober 2009 in Betrieb genommen,
die letzten zwei Abschnitte Ende Jänner 2010.
Besondere Beachtung gilt in Projekten mit einer Konzessionsdauer von über
drei Jahrzehnten der Qualitätssicherung. Qualitätsstandards und ein Leistungskatalog
wurden im Konzessionsvertrag festgehalten. Ein umfassendes Berichtswesen, laufende
Besprechungen in Projektgruppen zu den Bereichen Bau, Betrieb und Finanzierung sowie
eine Dokumentation des Projekts dienen der Leistungsüberwachung gemäß Konzessionsvertrag
(Rux, 2007).
Die Konzessionsgesellschaft finanziert sich mit privatem Eigen- und Fremdkapital.
Der Konzessionär erhält erst ab der Inbetriebnahme des ersten Teilstücks der Konzessionsstrecke
Vergütungszahlungen der ASFINAG. Die Bauphase muss also von Bonaventura vorfinanziert
werden. Rund 30% der Vergütungszahlungen entfallen auf die "Schattenmaut":
Der Konzessionär erhält für jedes gezählte Fahrzeug einen bestimmten Betrag (unterschiedlich
für Pkw und Lkw). 70% der Vergütungszahlungen werden über ein "Verfügbarkeitsentgelt"
abgerechnet. Dabei wird das Entgelt für den Konzessionär gekürzt, wenn die Verfügbarkeit
der Verkehrsfläche durch ein Verschulden des Konzessionärs eingeschränkt wurde.
Die Planwerte der jährlichen Vergütungszahlungen ab Verkehrsfreigabe liegen bei
rund 64 Mio. €. Daneben sind vier "Meilensteinzahlungen" von zusammen
rund 62 Mio. € für begleitende Baumaßnahmen vorgesehen (Bundesministerium für
Verkehr, Innovation und Technologie,
2008).
Die ASFINAG trägt das gesamte Risiko von Genehmigungsverfahren gemäß Zurechenbarkeitsprinzip (z. B. Umweltverträglichkeitsprüfung).
Das sonstige Auflagenrisiko, das Risiko der Änderungen von Rahmenbedingungen und das Baugrundrisiko teilen sich die ASFINAG und die Konzessionsgesellschaft.
Das Mautrisiko trägt die ASFINAG insofern, als die Vergütungszahlungen
an die Konzessionsgesellschaft von den tatsächlichen Mauteinnahmen auf der Strecke
(Lkw-Maut, zurechenbarer Anteil an Vignetteneinnahmen) unabhängig sind. Die Konzessionsgesellschaft
übernahm in einem gewissen Rahmen auch das Verkehrsmengenrisiko, da ein Teil der Vergütung von der Verkehrsfrequenz
abhängt.
Ein wesentliches Risiko für die Konzessionsgesellschaft bildet die Preisgestaltung für die frequenzabhängigen Vergütungszahlungen, die in der Angebotsphase dem Bieter überlassen
war. Die im letztgültigen Angebot abgegebenen Preise sind während der Vertragslaufzeit
gültig.
Ausschließlich in das Risiko der Konzessionsgesellschaft fallen die Baukosten, der Betrieb und die Verfügbarkeit.
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Übersicht 1: Ausgewählte Risken von
ASFINAG-Infrastrukturprojekten |
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Trägt KG |
Geteilt |
Trägt KN |
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Genehmigungsrisiko §-4-Verordnung |
Für die Projektabschnitte ist eine §-4-Verordnung
nicht im geplanten Zeitraum zu erhalten |
X |
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|
|
Baukostenrisiko |
Überschreitung der Baukosten |
|
|
X |
|
Auflagenrisiko |
Ungeplante Auflagen aus den Materienrechtsverfahren
sowie Auflagen aus umwelttechnischen, verkehrstechnischen oder sicherheitstechnischen
Notwendigkeiten |
|
X |
|
|
Betriebsrisiko |
Technisch und betriebswirtschaftlich erfolgreiche
Betriebsabwicklung |
|
|
X |
|
Verkehrsmengenrisiko |
Abweichungen der tatsächlichen Verkehrszahlen
von den Prognosedaten |
|
X |
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Verfügbarkeitsrisiko |
Die Strecke ist nicht bzw. nicht im geplanten
Umfang verfügbar |
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|
X |
|
Mautrisiko |
Beeinflussung der Mautentgelte durch wirtschaftliche,
rechtliche, technische u. a. Rahmenbedingungen |
X |
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|
Risiko der Änderung der Rahmenbedingungen |
Änderungen der technischen, politischen, rechtlichen
u. a. Rahmenbedingungen beeinflussen den Projektverlauf |
|
X |
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|
Baugrundrisiko |
Unvorhergesehene Ereignisse durch (schlechte)
Bodenbeschaffenheit |
|
X |
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Q: Thaler (2005). KG . . . Konzessionsgeber, KN . . . Konzessionsnehmer. |
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Die ASFINAG erwartete vom Einsatz einer PPP eine termingerechte Fertigstellung
des Straßenabschnittes in einem kürzeren Zeitraum und zu geringeren Kosten als unter
den Bedingungen ihrer eigenen Beschaffungsmaßnahmen. Die Kosteneinsparungen von
rund 15% gegenüber den Kalkulationen der ASFINAG sollten durch Einsparungen in der
Detailplanung, bessere Verhandlungsposition gegenüber den Auftragsnehmern sowie
effizientes Bau- und Betriebsmanagement erreicht werden, wobei der Finanzierungskostenvorteil
der ASFINAG durch ein Kreditversicherungsmodell zum Teil wettgemacht werden soll.
Die Umsetzung dieses Projekts sollte zudem für die ASFINAG Einblicke und Erfahrungen
mit einer zur traditionellen Vergabe von Baulosen alternativen Beschaffungsart für
Autobahnen und Schnellstraßen bringen. Indem nicht nur die Errichtung eines großen,
zusammenhängenden Straßenabschnittes ausgeschrieben, sondern auch die betriebliche
Erhaltung und die bauliche Instandhaltung für einen Zeitraum von 30 Jahren an einen
privaten Partner vergeben wurden, ergäbe sich für die ASFINAG die Möglichkeit
·
des Benchmarkings
ihrer eigenen Strukturen und Aktivitäten,
· der Identifikation von Verbesserungspotentialen und
·
deren Nutzung
durch einen Transfer von Know-how.
Der Rechnungshof analysierte 2008 im Rahmen einer Gebarungsüberprüfung die
Stärken und Schwächen des PPP-Konzessionsmodells Ostregion (Österreichischer
Rechnungshof, 2010). Demnach ergab das PPP-Modell für den öffentlichen (public)
Sektor (in diesem Fall vertreten durch die ASFINAG) "keine gravierenden Vorteile"
gegenüber einem konventionellen Beschaffungsverfahren. Den von der ASFINAG ermittelten
wirtschaftlichen Vorteil (Value for Money) des PPP-Verfahrens von rund 167,97 Mio.
€ gegenüber einer konventionellen Beschaffung bezeichnet der Rechnungshof als einen
"mit subjektiven Wahrscheinlichkeiten behafteten Wert, der sich aufgrund der
ihm innewohnenden Bandbreite der Kostenschätzungen und Bewertungen der dem Auftragnehmer
überwälzten Risiken auch nachteilig für die öffentliche Hand entwickeln kann".
Weiter bemängelt
der Rechnungshof:
·
Das PPP-Vergabeverfahren
dauerte rund dreimal so lange wie eine konventionelle Beschaffung.
·
Bei der Erstellung
des Public Sector Comparator (PSC; er soll die von der ASFINAG bei einem konventionellen
Verfahren zu tragenden Kosten und Risken ermitteln) wurden mögliche Kosten- und
Riskenminimierungen nicht berücksichtigt. Der Bewertungsprozess weist methodische
Schwächen auf und ist zum Teil mangelhaft dokumentiert.
Das PPP-Projekt dürfte sich über die Konzessionsdauer bis 2039 nicht aus den
von der ASFINAG auf dem PPP-Streckenabschnitt eingenommenen Mauten refinanzieren.
Die ASFINAG muss unter den gegebenen Bedingungen die Vergütungen an den Konzessionär
aus anderen Mitteln bezuschussen.
Innenministerium:
Digitalfunk BOS-Austria
Planung, Errichtung und
Betrieb des Systems "Behördenfunk" wurden auf eine Konzessionsdauer von
25 Jahren dem Bestbieter TETRON übergeben (Bundesministerium für Verkehr, Innovation
und Technologie, 2008). Der Barwert
der Errichtungskosten beträgt rund 130 Mio. €. Baubeginn war im Herbst 2004. Die
möglichen Risken wurden geteilt, mit Ausnahme des Zinsenänderungsrisikos, das das
Innenministerium trägt.
Wissenschaftsministerium:
IMC Fachhochschule Krems
Die Stadt Krems und das private Bildungsinstitut ITM GmbH gründeten 1994 die
IMC Fachhochschule Krems GmbH. Das Wissenschaftsministerium zahlt je Student
bzw. Studentin einen Normkostenzuschuss. Die IMC trägt das Instandhaltungs- und
Betriebsrisiko sowie das Risiko der Auslastung (genügend Studierende) und der Aufbringung
von Forschungs- und Sponsorenmitteln zur Finanzierung der Schulinfrastruktur.
Weitere Projekte sind das Bundescontracting 500 des Bundesministeriums für wirtschaftliche Angelegenheiten zur Umsetzung von Energiesparmaßnahmen in Bundesgebäuden
mit einem Projektumfang von 15,3 Mio. € und einer Konzessionslaufzeit von 2004 bis
2014 sowie das Akademiebad Wiener Neustadt des Bundesministeriums
für Landesverteidigung mit einem Barwert
der Errichtungskosten von 2,4 Mio. € und einer Konzessionslaufzeit von 2005 bis
2025.
PPP-Erhebung des WIFO
Das WIFO führte eine Fragebogenerhebung
über den aktuellen Stand der PPP-Projekte von Ländern und Gemeinden in Österreich
durch. Auf Landesebene beteiligten sich allerdings nur Oberösterreich und Kärnten,
wobei das Land Oberösterreich angab, selbst keine PPP-Projekte umgesetzt zu haben.
Das Land Kärnten hat seit
1. Jänner 2000 sieben PPP-Projekte beschlossen. Zu den wichtigsten Entscheidungsgründen
für die Wahl von PPP zählten
·
die Erwartung
einer beschleunigten Projektrealisierung und
·
die Verteilung
der Gesamtinvestitionskosten auf einen längeren Zeitraum.
Umgesetzt wurden bisher
die Errichtung eines Verwaltungszentrums mit einem Investitionsvolumen von 2,37
Mio. €, ein Projekt zur Luftgütemessung (802.000 €), die Errichtung von zwei Berufsschulen
(zusammen 1,32 Mio. €), des Straßenbauamtes (23 Mio. €) sowie das Fuhrparkmanagement
(1,6 Mio. €) und das IT-Outsourcing. Ein PPP-Projekt, der Neubau des Landeskrankenhauses,
kam wegen Unwirtschaftlichkeit nicht zustande.
Alle Projekte wurden als Leasingmodell abgewickelt. Steuerliche Einsparungen
für das Land ergeben sich daraus insofern, als das Land nicht vorsteuerabzugsberechtigt
ist und der Mehrwertsteuersatz für Investitionen in Bauten und Ausrüstungen 20%,
für Leasing dagegen nur 10% beträgt. Dies sollte gesamtwirtschaftlich betrachtet
aber kein Argument für den Einsatz von PPP sein, da der Bund um diesen Betrag weniger
an Mehrwertsteuer einnimmt. PPP-Projekte können aber unter diesem Gesichtspunkt
auch einen Ausweg aus den finanzierungspolitischen Sachzwängen bieten, die sich
durch die Maastricht-Vorgaben für die Landeshaushalte ergeben. Den Angaben des Landes
Kärnten zufolge entstanden bisher keinerlei juristische Probleme.
Die Fragebogenerhebung
des WIFO über PPP-Projekte der Städte Österreichs erfasste:
·
PPP-Immobilienprojekte
wie die Errichtung von Verwaltungsgebäuden, Schwimmbädern und Stadien, Schulen,
Kindergärten und Bibliotheken,
· PPP-Projekte aus dem Bereich der Verkehrsinfrastruktur und der Mobilien (Fahrzeuge, EDV, technische Ausstattung usw.) mit einem Investitionsvolumen von mehr als 1 Mio. € und
·
PPP-Umweltprojekte
(Wasserver- und -entsorgung, Mülldeponie, -verbrennung).
Reine Organisationsprivatisierungen
und gemischtwirtschaftliche Unternehmen zur Wahrnehmung von Daueraufgaben ohne konkreten
Projektanlass wurden nicht einbezogen. Zeitlich wurden jene PPP-Projekte erfasst,
deren Vertragsabschluss oder Grundsatzbeschluss nach dem 1. Jänner 2000 erfolgt
war.
Die PPP-Bestandsanalyse
wurde als Vollerhebung durchgeführt und zwar adressiert an die Bürgermeister bzw.
Bürgermeisterinnen aller Städte in Österreich[c]). 41 der 257 angeschriebenen
Städte gaben ihre generelle Einschätzung über PPP ab. Dies entspricht einer Rücklaufquote
von 16%. Insgesamt beurteilten 17 Städte ihre 25 PPP-Projekte. Davon wurde ein beurteiltes
Projekt nicht umgesetzt.
Entscheidungsgründe für und
gegen PPP-Projekte
Hauptmotiv für PPP ist die Erwartung von Effizienzvorteilen.
Jene, die keine Projekterfahrung haben, halten den Bedarf an privatem Know-how für
sehr wichtig. Die Gruppe mit PPP-Erfahrung erwartet vor allem eine beschleunigte
Projektrealisierung und höhere Effektivität.
Die PPP-Befragung
des WIFO baut auf einem Fragebogensystem auf wie die PPP-Bestandsanalyse in Deutschland
im Auftrag der PPP-Task Force des Bundesministeriums für Bau- und Wohnungswesen
(Deutsches Institut für Urbanistik,
2005). Daher sind die Ergebnisse mit jenen für Deutschland direkt vergleichbar.
Die Motive für die Wahl von PPP unterscheiden sich demnach in Deutschland zum Teil
von denen in Österreich. Das Hauptmotiv für PPP ist allerdings in beiden Ländern
gleichermaßen die Erwartung von Effizienzvorteilen. Sehr unterschiedlich wird der
Bedarf an privatem Know-how beurteilt: Im Gegensatz zu Österreich spielt es in Deutschland
eine untergeordnete Rolle in der Entscheidungsfindung. Der Bedarf an privatem Kapital
ist in Deutschland hingegen bedeutender als in Österreich.
Als die größte Hürde bezeichnen
die österreichischen Städte den hohen Aufwand in der Vorbereitungsphase von PPP-Projekten.
Dieser muss sich durch die Effizienzvorteile amortisieren, was eine entsprechende
Projektgröße bedingt. Das stellt vor allem kleinere Städte vor Probleme, deren PPP-Projektpläne
überdies aufgrund ihrer Komplexität scheitern. 23% der Befragten geben weiters an,
PPP-Projekte wegen deren Unwirtschaftlichkeit abzulehnen. An dritter Stelle der
Hindernisse für PPP-Projekte werden rechtliche Schwierigkeiten genannt, die oft
bewirken, dass das Projekt nicht in der gewünschten Form umgesetzt werden kann.
Darüber hinaus werden PPP-Projekte wegen ihrer langen Laufzeit, wegen der Wettbewerbseinschränkung
(z. B. Architektur) und ihrer Arbeitsqualität abgelehnt.
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Übersicht 2: Hauptmotive
gegen die Durchführung von PPP-Projekten |
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Deutschland |
Österreich |
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|
Stellenwert (Rang) |
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|
|
Zu großer Aufwand |
4 |
1 |
|
Unwirtschaftlich |
3 |
2 |
|
Rechtliche Hindernisse |
5 |
3 |
|
Sonstige Gründe gegen PPP |
1 |
3 |
|
Weiß nicht |
5 |
5 |
|
Mangel an Erfahrung |
2 |
5 |
|
Partner fehlen |
7 |
– |
|
Mangel
an Mitteln zur Anschubfinanzierung |
8 |
– |
|
Q: WIFO,
PPP-Erhebung 2008; Deutsches Institut für Urbanistik (2005). |
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Die Gründe gegen PPP sind
in Deutschland vielschichtiger. Mehr als ein Drittel der Befragten gibt an, dass
"sonstige Gründe gegen PPP" sprechen. Meist bedeutet das, dass kein Bedarf
für PPP gesehen wird. Der Mangel an Erfahrung wird in Deutschland als weiterer wesentlicher
Grund gegen PPP in Kommunen identifiziert.
In beiden Ländern werden
das "Fehlen von Partnern" sowie das "Fehlen von Mitteln zur Anschubfinanzierung"
kaum als Hauptgründe gegen PPP erachtet. In der österreichischen Erhebung wurden
diese Gründe nicht genannt (Übersicht 2).
Durchführungszeitpunkt und Anwendungsbereiche
Die meisten von der Erhebung erfassten PPP-Projekte (73%) wurden nach dem Jahr 2000 umgesetzt – nur drei Projekte stammen aus der Zeit davor. Ein Großteil der PPP-Projekte wurde in den Jahren 2003 und 2004 entwickelt. Zu sechs Projekten wurde kein Zeithorizont genannt (Abbildung 1).
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Abbildung 1: PPP-Projekte in Österreich
nach dem Jahr des Vertragsabschlusses |
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Q: WIFO, PPP-Erhebung
2008. Stichprobenumfang n = 27 Projekte. |
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Zu den wichtigsten PPP-Anwendungsgebieten
der Städte zählen sowohl in Österreich als auch in Deutschland die Bereiche Sport,
Freizeit, Tourismus und Bildung. In Deutschland machen sie 65% aller PPP-Projekte
auf kommunaler Ebene aus, in Österreich aber nur 36%. In der Entsorgungswirtschaft
werden in Österreich wie in der Bauwirtschaft und vor allem zur Finanzierung von
Schulprojekten in großem Umfang PPP eingesetzt, in Deutschland wurden hingegen keine
Projekte im Entsorgungssektor genannt. Die Bereiche Verwaltung und Liegenschaften
haben in beiden Ländern etwa den gleichen Anteil. Im Verkehrswesen spielen PPP-Projekte
auf kommunaler Ebene eine geringe Rolle (Übersicht 3).
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Übersicht 3: Anwendungsgebiete
der PPP-Projekte der Städte
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Deutschland |
Österreich |
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Anteile in % |
Rang |
Anteile in % |
Rang |
|
|
|
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|
|
|
Sport, Freizeit, Tourismus, Kultur |
31 |
2 |
21 |
1 |
|
Schule, Hochschule |
34 |
1 |
15 |
2 |
|
Entsorgung (Kanal, Abfall usw.) |
0 |
0 |
15 |
2 |
|
Gesundheits- und Sozialeinrichtungen |
8 |
4 |
12 |
5 |
|
Verwaltung und Liegenschaften |
11 |
3 |
9 |
6 |
|
Verkehr |
5 |
6 |
6 |
7 |
|
Energie- und Wärmeversorgung |
0 |
0 |
6 |
7 |
|
Öffentliche Sicherheit |
6 |
5 |
0 |
0 |
|
Sonstiges |
2 |
7 |
15 |
2 |
|
Q: WIFO, PPP-Erhebung 2008; Deutsches Institut
für Urbanistik (2005). |
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Projektbeteiligte, Gesellschaftsstrukturen und Vertragstypen
Die österreichischen Städte sind an den meisten PPP-Projekten (86%) direkt
beteiligt (Deutschland 92%). Bei knapp jedem dritten gemeldeten PPP-Projekt ist
ein privates Unternehmen Projektträger. Gesellschaftsstrukturen aus Gemeinde und
kommunalem Eigenbetrieb (drei Meldungen) oder die Teilnahme des kommunalen Eigenbetriebs
allein (eine Meldung) sind hingegen die Ausnahme. Die Mehrzahl der PPP-Projekte
(58%) werden ohne Gründung einer gemeinsamen Gesellschaft zwischen öffentlichem
Auftraggeber und dem privaten Partnerunternehmen realisiert. 42% der Projekte basieren
auf einem Gemeinschaftsmodell (Deutschland 8%).
Die österreichischen Städte bevorzugen hinsichtlich der Vertragsform das Inhabermodell
vor dem Erwerbermodell. Leasing-, Contracting- sowie Konzessionsmodelle sind ähnlich
stark vertreten, das Mietmodell wurde nur einmal genannt. Das Land Kärnten vergibt
ausschließlich Leasingmodelle. In Deutschland ist ebenfalls das Inhabermodell am
gängigsten – für beinahe jedes dritte PPP-Projekt wurde diese Vertragsform
gewählt.
Leistungsinhalte, Projektvolumen und Wirtschaftlichkeit
Die Finanzierung ist der
mit Abstand wichtigste Leistungsbereich österreichischer PPP-Projekte und damit
Bestandteil von drei Vierteln aller Projekte; der Betrieb (einschließlich Instandhaltung)
ist Inhalt von 66% der Projekte. Bauleistungen (je nach Projekttyp Sanierungs-,
Installations- oder Herstellungsleistungen) und Planung sind in beinahe jedem zweiten
PPP-Projekt vorgesehen. Im Gegensatz dazu ist die Verwertung des Projekts meist
kein fixer Vertragsbestandteil der PPP-Projekte in Österreich (6%). Die Leistungsinhalte
von PPP sind oft sehr projektspezifisch und variieren daher stark.
In Deutschland verteilen sich die Lebenszyklusphasen gleichmäßiger. Wichtigster
Vertragsbestandteil sind Bauleistungen. Neben der Finanzierung, die nur halb so
stark vertreten ist wie in Österreich, sind auch die Planungs- und die Betriebsphase
häufig Vertragsbestandteile (Übersicht
4).
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Übersicht 4: Lebenszyklusphasen in PPP-Projekten der Städte |
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Deutschland |
Österreich |
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Anteile in % |
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Finanzierung |
36 |
75 |
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Betrieb |
23 |
66 |
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Bau |
41 |
47 |
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Planung |
33 |
44 |
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Verwertung |
2 |
6 |
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Q: WIFO, PPP-Erhebung 2008; Deutsches Institut
für Urbanistik (2005). |
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Ein Defizit besteht in Deutschland und Österreich hinsichtlich der Verwertung
von PPP-Projekten der Städte. Während in Deutschland auf Bundesebene jedes vierte
Projekt auch die Verwertungsphase umfasst, gilt dies auf Städteebene nur für 2%
der Projekte (Österreich knapp 6%).
In Bezug auf die Leistungsinhalte wird in Deutschland oft zwischen PPP-Projekten
der ersten und der zweiten Generation unterschieden. Die PPP-Projekte der ersten
Generation ("PPP-Light-Modelle") dienten vor allem zur Errichtung von
Immobilien oder zum Erwerb von langlebigen Wirtschaftsgütern sowie deren Finanzierung
durch Private. Diese wurden überwiegend langfristig an die Länder oder Gemeinden
vermietet. Im Fall von Immobilien war das oft mit einem Optionsrecht verbunden.
Der Betrieb und die notwendigen Wartungs- und Serviceleistungen wurden meist vom
Nutzer selbst übernommen. Gängige Beispiele hiefür sind Leasingprojekte (Gebäude,
Fuhrpark usw.), Investorenmodelle (Leasing oder Mietkaufmodelle mit weiteren Dienstleistungen
wie z. B. Bauerhaltung) oder Sanierungsprojekte meist in Verbindung mit Sale-and-Lease-Back
(Kiefer, 2007).
In PPP-Projekten der zweiten Generation sind Private nicht nur für den Bau
und dessen Finanzierung, sondern auch langfristig für den Betrieb verantwortlich
(Lebenszyklusansatz). Hinzu kommen Service- und Dienstleistungsaufgaben (z. B. vollständiges
Gebäude-Management) bis hin zu betriebswirtschaftlichen Steuerungsleistungen (Kostenrechnung
und Controlling; Kiefer, 2007).
Gemäß der PPP-Erhebung des WIFO sind die Phasen Bau, Finanzierung und Betrieb
bei nur knapp einem Drittel der Projekte Vertragsbestandteil. Nach deutscher Definition
wäre somit nur jedes dritte Projekt ein echtes PPP-Projekt. Die Mehrheit der österreichischen
PPP-Projekte sind daher PPP der ersten Generation, in denen der Lebenszyklusansatz
fehlt. Eine Kostenoptimierung über den gesamten Lebenszyklus ist in diesen Fällen
nicht möglich, sodass die Einsparungsmöglichkeiten nicht vollständig ausgeschöpft
werden können. Dabei wäre das Einsparungspotential je nach Projekt beträchtlich,
da die Baufolgekosten etwa bei Schulbauten bereits nach drei bis vier Jahren die
Erstellungskosten überschreiten (Übersicht
5). Bei einer Nutzungsdauer von 30 Jahren
betragen die Baufolgekosten bereits den 7,5-fachen Wert der Investitionskosten (von Ditfurth, 2005). Überdies ist kein sachgerechter Risikotransfer über die Laufzeit möglich.
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Übersicht 5: Baufolgekosten in Deutschland |
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Baufolgekosten in % der Baukosten p. a. |
Baufolgekosten überschreiten die Investitionskosten nach . . . Jahren |
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Schulen |
31 |
3 bis 4 |
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Krankenhäuser |
26 |
4 |
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Hallenbäder |
21 |
4 bis 5 |
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Kläranlagen |
17 |
5 |
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Sporthallen |
15 |
6 |
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Freibäder |
14 |
6 |
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Produktionsgebäude |
10 |
7 |
|
Verkehrsanlagen |
10 |
10 |
|
Sportplätze |
10 |
10 |
|
Büro- und Verwaltungsgebäude |
8,5 |
11 bis 12 |
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Wohnungen |
1,5 |
66 |
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Q: von Ditfurth (2005). |
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Die Investitionssummen österreichischer PPP differieren je nach Leistungsinhalt
und Vertragstyp deutlich. Jene 27 Projekte, zu denen in der Umfrage Investitionssummen
genannt wurden, haben ein Investitionsvolumen von 1 Mio. € bis 41 Mio. €. Das durchschnittliche
Projektvolumen der erhobenen Projekte liegt bei rund 7 Mio. €. Abgesehen von einem
geplanten Krankenhausprojekt und Projekten im Freizeitbereich (Seilbahnen) sind
kaum Großprojekte vertreten. Der Großteil der Projekte (60%) hat ein Volumen von
1 Mio. € bis 9 Mio. €. Dies ist sehr niedrig, wenn man bedenkt, dass in der Literatur
eine Investitionssumme von 10 Mio. € als Schwellenwert genannt wird, ab dem sich
"echte" PPP lohnen (Deutsches Institut für Urbanistik, 2005).
Ein allgemeines Mindestvolumen lässt sich allerdings nicht festlegen, denn
auch für kleinere Projekte lassen sich bei geeigneten Rahmenbedingungen sinnvolle
privatwirtschaftliche Realisierungsformen finden. Durch Standardisierung von PPP-Projekten
mit geringerem Projektvolumen könnten die Transaktionskosten minimiert werden. Dies
würden auch die Chancen der mittelständischen Bauwirtschaft als Bieter in PPP-Verfahren
erheblich vergrößern (Littwin – Unbehauen, 2004).
Generelle Beurteilung der PPP-Projekte
Die Analyse der PPP-Projekte
des Bundes, seiner Tochtergesellschaften, des Landes Kärnten und der Städte brachte
einige wichtige Erkenntnisse.
Risikoallokation
Die Risikoverantwortung
ist ein entscheidender Faktor im Streben nach Effizienzsteigerung. Risikotragung
ist mit Kosten verbunden. Im Sinne einer optimalen Risikoallokation soll jeder Vertragspartner
jene Risken übernehmen, für die er am effizientesten vorsorgen kann. Der Prozess
der Risikoallokation und die Abschätzung der Kosten sind eine schwierige Aufgabe
in der Entstehung von PPP-Projekten. Letztlich ist auch das Konkursrisiko des privaten
Partners zu beachten.
Wirtschaftlichkeit
Die Ausschreibung von PPP-Projekten dauert in der Regel wesentlich länger
als in der traditionellen Beschaffung. Dadurch tritt der Nutzen der Projekte später
ein. Aufgrund der höheren Komplexität der Ausschreibungsverfahren und der rechtlichen
Absicherung der Verträge entstehen außerdem hohe Transaktionskosten, die sich erst
ab einem gewissen Projektvolumen lohnen.
Gemäß der WIFO-Umfrage wurden die Erwartungen von Effizienzsteigerungen in
der Hälfte der PPP-Projekte des Landes Kärnten und der Gemeinden ganz erfüllt und
in einem übertroffen. In den anderen Projekten wurden die Wirtschaftlichkeitserwartungen
überwiegend erfüllt, wobei zu drei Projekten keine Beurteilung abgegeben wurde.
Bei der subjektiven Beurteilung der Effizienz durch die Unternehmen ist allerdings
zu beachten, dass die Methode unbekannt ist und die Beurteiler auch Auftraggeber
der PPP-Projekte waren. Die Rechnungshöfe beurteilten den Erfolg der PPP-Projekte
weniger positiv (vgl. Österreichischer Rechnungshof,
2010).
Rechtliche Probleme
Im Vergaberecht fehlen Definitionen und Bestimmungen für PPP-Projekte. Die
Projekte sind nur schwer in das vergaberechtliche Korsett einzuordnen. Die engen
Grenzen der Behördenverfahren mindern den Spielraum der Planung und somit der Nutzung
des Innovationspotentials des privaten Partners (Bundesministerium für Verkehr,
Innovation und Technologie, 2008). Die zwei größten Problembereiche für die
Gemeinden sind das Vertragsrecht sowie das EU-Recht, hier insbesondere das Wettbewerbsrecht.
Ein weiterer Problembereich ist neben dem Vertragsrecht das Steuerrecht. Wie die
WIFO-Umfrage zeigt, gab es in der Umsetzung von beinahe drei Vierteln der PPP-Projekte
keine rechtlichen Probleme. Selten kam es zu juristischen Auseinandersetzungen.
In einem Projekt folgte ein Schieds- und Gerichtsverfahren (Bau einer Kläranlage),
in einem weiteren (Energiecontracting) konnte eine einvernehmliche Lösung gefunden
werden.
Finanzkraft der Städte und
PPP
Die Finanzkraft der österreichischen Städte ist (gemessen an den Einnahmen
an Gemeindeabgaben) sehr unterschiedlich, sie variiert zwischen der Stadt Ebenthal
in Kärnten mit jährlichen Pro-Kopf-Abgaben von 325 € und Schwechat (Sitz der OMV,
des Flughafens Wien und der AUA) mit 2.017 €. Durchschnittlich beträgt die Abgabenbelastung
rund 700 € je Einwohner und Jahr bei einer Streuung (Standardabweichung) von 240
€. Anhand von 13 Städten wurde untersucht, wieweit die Finanzkraft einer Stadt die
Entscheidung über PPP-Projekte beeinflusst. Finanzschwache Gemeinden mit niedrigen
Gemeindeabgaben pro Kopf sind demnach weniger bereit, PPP-Projekte einzusetzen.
Auch in Deutschland wählen tendenziell Gemeinden mit höheren Pro-Kopf-Abgaben PPP-Projekte
(Deutsches Institut für Urbanistik,
2005). Dies sind überwiegend größere Städte (Bevölkerung über 10.000 Personen),
die über entsprechende Personalressourcen verfügen.
Städte mit PPP-Projekten weisen durchschnittlich eine um 20% höhere Verschuldung
auf als jene ohne PPP-Projekte. Dies lässt den Schluss zu, dass PPP-Projekte
vielfach aus finanzierungspolitischen Sachzwängen des Gemeindehaushaltes forciert
werden.
Know-how
Die in den PPP-Konsortien vertretenen Bauunternehmen
können zumeist große nationale und internationale Erfahrung in die Projekterstellung
einbringen. Bei der Auftragsvergabe an Subunternehmen können sie dank ihrer eigenen
Erfahrungen als Auftragnehmer günstigere Preise erzielen.
Das Know-how der mit öffentlichen Infrastrukturprojekten
befassten öffentlich Bediensteten ist recht differenziert. So unterscheidet sich
die Problemlösungskompetenz zwischen Gemeinden, die einmalige Projekte wie einen
Schulneubau oder die Errichtung einer Kläranlage abwickeln, und der Straßenverwaltung,
die ständig Bau und Erhaltung von Straßen betreut. Wenn den öffentlich Bediensteten
die Erfahrung mit PPP-Projekten fehlt, wäre von Fall zu Fall zu prüfen, ob die Leistungen
nicht besser durch Zivilingenieure oder durch staatliche Expertenteams erbracht
werden könnten, die allen öffentlichen Auftraggebern zur Verfügung stehen. Dabei
sind einerseits Erkenntnisse der Principal-Agent-Theorie, andererseits die hohen
Fixkosten staatlicher Expertenteams und deren möglichst kontinuierliche Auslastung
zu beachten. Durch ständige Weiterbildung der öffentlich Bediensteten und die Aufnahme
von erfahrenen Baumanagern in den Beamtenstab ließe sich der Know-how-Vorsprung
der privaten Partner verringern. Für die Durchführung von PPP-Projekten der Gebietskörperschaften
und ausgelagerten Gesellschaften stellt sich die Frage nach der Personalkapazität.
Für die Ausschreibung, Anbotprüfung und Vergabe ist ein entsprechend ausgebildetes
Personal notwendig, das die komplexen und aufwändigen Sachverhalte bewältigen kann.
Nutzung von Innovationspotentialen
Traditionelle Ausschreibungen
basieren in der Regel auf dem Stand der Technik; die Vorgaben sind in der Ausführung
strikt einzuhalten. Im Zuge der Planung, Projektierung, Ausschreibung und Ausführung
können sich aber Potentiale für Effizienzverbesserungen ergeben; in einem PPP-Projekt
besteht die Möglichkeit, diese zu berücksichtigen. In traditionellen Ausschreibungsverfahren
wäre das zum Teil wohl auch möglich, der Anreiz für die Auftragnehmer ist jedoch
geringer, und es wären aufwändige Nachverhandlungen erforderlich.
Lebenszyklusorientierte Projektentwicklung
Maßgeblich für die Wirtschaftlichkeit
eines Projektes sind Nutzen und Kosten im gesamten Lebenszyklus. Die lebenszyklusorientierte
Projektentwicklung betrachtet umfassend die entstehenden Kosten einer Infrastruktureinrichtung
in allen Lebensphasen. Die Beachtung von Lebenszykluskosten ist eine wesentliche
Voraussetzung für die Erstellung effizienter Projekte. Dies gilt insbesondere für
den Hochbau, da die Betriebskosten ein Vielfaches der Baukosten ausmachen. Durch
die Übertragung einzelner Risken im Lebenszyklus an den privaten Vertragspartner,
der für diese besser vorsorgen kann, wird aber ein Mehrwert für das Projekt geschaffen.
Die Transaktionskosten
zu Beginn eines PPP-Projektes sind zumeist höher als in der traditionellen Beschaffung.
Für die öffentliche Hand ergeben sich zusätzliche Beratungs-, Such- und Informationskosten
sowie insbesondere Kosten der Rechtsgeschäfte im Zusammenhang mit der Prüfung und
dem Abschluss der umfangreichen Vertragswerke. Diese Kosten fallen aber in einem
PPP-Projekt nur einmal an, während in einem traditionellen Projekt Transaktionskosten
im Laufe des Lebenszyklus bei jeder neuen Ausschreibung von Reparaturen oder Ersatzinvestitionen
auftreten.
Nachverhandlungen
Dem öffentlichen Auftraggeber
sind durch EU-Recht und das Bundesvergabegesetz bezüglich Nachverhandlungen in Ausschreibungsverfahren
enge Grenzen gesetzt. In einstufigen Verfahren wird der Auftrag direkt dem Bestbieter
erteilt; in zweistufigen Verfahren für Bauaufträge im Werte von bis zu 350.000 €
können über Leistungen und Gegenleistungen mit den Bewerbern verhandelt werden.
Reine Preisverhandlungen sind jedoch unzulässig. Für den privaten Partner in PPP
besteht hingegen die Möglichkeit, durch Nachverhandlung von Preisen und Leistungen
mit den Subunternehmern die Kosten zu senken. Hier liegt ein wesentlicher Kostenvorteil
von PPP gegenüber traditionellen Ausschreibungsverfahren.
Einhaltung der Kosten und Termine
PPP-Projekte zeichnen
sich insbesondere durch die Einhaltung von Kosten und Terminen aus. Dies ist großteils
der intensiven und sorgfältigen Vorbereitung der Projekte und dem Umstand zuzuschreiben,
dass kaum nachträgliche Änderungen vorgenommen werden. In traditionellen Ausschreibungsverfahren
werden Projekte durch nachträgliche Änderungen, sei aufgrund ungenügender Planung
oder Intervention von betroffenen Stellen, vielfach verteuert und verzögert. Freilich
können die Änderungen den Nutzwert steigern.
Auch in traditionellen
Ausschreibungsverfahren wäre eine Verbesserung von Kosten- und Termintreue zu erreichen.
Dazu sind aber längere Projektanlaufzeiten und eine rigorosere Überprüfung nachträglicher
Änderungswünsche erforderlich. Bezüglich der gesamten Projektdauer von der Initiierung
bis zur Fertigstellung ergeben sich ceteris paribus für traditionelle Verfahren
insofern Vorteile, als die Vertragswerke wesentlich einfacher sind als in PPP-Projekten.
Zusammenfassung und Schlussfolgerungen
In Österreich wurden bisher
erst relativ wenige Public-Private-Partnership-Projekte (PPP-Projekte zur Einbindung
privater Unternehmen in die Finanzierung, den Bau und den Betrieb von öffentlichen
Infrastruktureinrichtungen) abgewickelt. Sie waren recht unterschiedlich gelagert,
allgemein gültige Empfehlungen können aus den bisherigen Erfahrungen kaum abgeleitet
werden. Hier sei auf die einschlägige Literatur aus Ländern verwiesen, in denen
schon umfangreiche Erkenntnisse aus vielen PPP-Projekten vorliegen (insbesondere
Großbritannien, HM Treasury). Für eine Forcierung von PPP-Projekten wäre Folgendes
zu beachten:
·
PPP-Projekte
der Gemeinden und des Landes Kärnten wurden großteils aus finanzierungspolitischen
Sachzwängen der öffentlichen Haushalte forciert. In den letzten Jahren veranlasste
vor allem der Zwang zur Einhaltung der Maastricht-Kriterien die Gebietskörperschaften
zur "budgetschonenden" Finanzierung von Investitionen. Die Folgekosten
der privaten Finanzierung tragen der Staat und/oder die Infrastrukturbenutzer. Privates
Kapital kann nicht nur durch PPP, sondern auch für Beschaffungsmaßnahmen staatlicher
Unternehmen mobilisiert werden. Die Finanzierungskosten sind in der Regel für den
Staat niedriger als für private Partner.
·
Grundsätzlich
hat der Wettbewerbsdruck auf die Steigerung der Effizienz größeren Einfluss als
die Beteiligung von Privaten. Infrastruktureinrichtungen haben fast durchwegs Eigenschaften
eines natürlichen Monopols, sodass ein direkter Wettbewerb auf dem Markt nicht möglich
ist. Der Staat kann aber durch Privatisierung in Form von PPP-Projekten den Wettbewerb
um den Markt nutzen, indem er für ein transparentes und faires Vergabeverfahren
sorgt. Wesentlich ist, dass eine ausreichende Zahl von geeigneten Bietern am Verfahren
teilnimmt. Die Konzessionsdauer soll in Abhängigkeit vom Wesen des Projektes möglichst
kurz sein.
·
Ein staatlicher
Infrastrukturbetrieb vergibt Aufträge direkt an Bauunternehmen und Zivilingenieure.
Im Sinne der Institutionenökonomie müssen für eine PPP neue Principal-Agent-Beziehungen
aufgebaut werden: Die das PPP-Projekt vergebende Behörde (Principal) erteilt einem
Konsortium (Agent), bestehend zumeist aus Banken und Bauunternehmen, den Auftrag.
Die Behörde wird als Agents Zivilingenieure, Unternehmensberater, Wirtschaftsprüfer,
Wirtschaftsanwälte und Bankfachleute konsultieren. Gemäß der Institutionenökonomie
verfolgen alle diese Agents auch ihren Eigennutzen und besitzen einen Informationsvorsprung
gegenüber der Behörde. Will die entscheidende Behörde die Expertise ihrer Agents
nicht ungeprüft akzeptieren, so benötigt sie ein entsprechend gut ausgebildetes
und eingearbeitetes Kontrollpersonal.
·
Zu prüfen ist,
wieweit systemimmanente Effizienzschwächen der staatlichen Infrastrukturverwaltung
und der ausgegliederten Unternehmen durch eine Verbesserung der Managementmethoden
und durch eine leistungsorientierte Personalpolitik abgebaut werden können.
·
PPP-Projekte
fordern von den öffentlich Bediensteten neue Kompetenzen. Benötigt wird mehr und
besser ausgebildetes Personal mit Beschaffungskompetenz und weniger Personal mit
Durchführungskompetenz (Bauüberwachung, Abrechnung, Betrieb).
·
Im Entscheidungsprozess
für und wider PPP sind auch jene Kosten zu berücksichtigen, die durch das Freisetzen
von Bediensteten aus den bisher staatlich betriebenen Infrastruktureinrichtungen
entstehen. Zu klären ist in diesem Zusammenhang, ob diese Bediensteten in den PPP-Betrieb
übernommen werden, ob sie in anderen Dienststellen weiterbeschäftigt, frühpensioniert
oder abgefertigt werden.
PPP-Projekte werden von den Gebietskörperschaften
Bund, Länder und Gemeinden betrieben. Die Anforderungen an das Know-how der Betreiber
und deren Voraussetzungen für die Abwicklung sind wohl recht unterschiedlich gelagert.
In Deutschland und Österreich richtete die Regierung spezielle Arbeitsgruppen ein,
um Grundsatzfragen zu klären und den Gebietskörperschaften die Abwicklung von PPP-Projekten
zu erleichtern. Während in Deutschland der Prozess schon weit fortgeschritten ist,
befindet er sich in Österreich noch in der Anfangsphase.
Literaturhinweise
Beirat für Wirtschafts-
und Sozialfragen, Innovative Kooperationen für eine leistungsfähige Infrastruktur,
Wien, 1998.
Bundesministerium
für Verkehr, Innovation und Technologie, Generalverkehrsplan Österreich, Wien, 2002.
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http://www.rechnungshof.gv.at/fileadmin/downloads/2010/berichte/teilberichte/bund/bund_2010_02/
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Public Private Partnership im Hochbau. Erste Schritte: Projektauswahl, -organisation
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Public Private Partnerships in Austria |
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Stock-taking Analysis and Trends – Summary |
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Public Private Partnership (PPP) refers to a co-operation between public sector and private companies. PPP schemes aim to tap the financial power, specific know-how and efficiency of the private sector for the benefit of public projects. Auditing reports and interviews served as sources to identify the PPP experience obtained by the Federal government, SCHIG (Railway Infrastructure Services Company) and ASFINAG. It was found that major PPP projects such as the SCHIG "Wind and Climate Tunnel" were cost- and time-efficient. The cost of the SCHIG Railway Terminal in Graz–Werndorf was significantly below its original estimate. An analysis in 2008 by Austria's National Audit Office of the strengths and weaknesses of the motorway concession PPP model of ASFINAG found no significant advantage of the PPP model over traditional procurement methods. It is expected that the PPP project cannot be refinanced with toll fees during the current concession period up to 2039. All in all, WIFO's PPP survey – which analysed PPP projects at municipal and state level in Austria – found that municipalities are quite interested in the model. Nevertheless there are only a few PPPs in Austria compared to the number and volume of actually implemented projects. PPPs are chiefly considered because they promise greater efficiency. Municipalities that were new to PPPs gave their demand for know-how as their main reason for considering PPPs, while those with experience in the field saw the main advantage in faster project realisation and higher effectivity. Most Austrian PPP projects failed to incorporate the lifecycle approach. It is therefore not possible to optimise costs, nor to utilise the full cost-savings potential of PPPs. Generally, it was observed that those municipalities that run PPP projects have a much higher level of public debt. Thus, PPP projects are often chosen to overcome financial restrictions in the municipality's budget. |
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